Allgemeines
Die Clearingstelle Mittelstand überprüft als unabhängige Einrichtung zu einem frühen Zeitpunkt geplante Gesetze, Verordnungen der Landesregierung sowie sonstige Vorhaben und Maßnahmen der Landesregierung (die einer Befassung durch den Landtag bzw. seiner Ausschüsse bedürfen) und auch Rechtsvorschriften des Bundes und der EU auf ihre Auswirkungen für die mittelständischen Unternehmen im Rahmen sogenannter Clearingverfahren (§ 6 Abs. 1 und 2 MFG NRW).
Mit der im April 2022 in Kraft gesetzten Novelle des MFG NRW kann sie nunmehr auch dann mit einem Verfahren beauftragt werden, wenn ein Prozess zur Änderung einer Rechtsvorschrift noch nicht angestoßen wurde - sie kann mithin beauftragt werden, bestehende Rechtsvorschriften einer Überprüfung zu unterziehen.
Bei einem Clearingverfahren handelt es sich um ein Prüf- und Beratungsinstrument, mit dem wesentlich mittelstandsrelevante Gesetzes- und Verordnungsvorhaben sowie sonstige Vorhaben und Maßnahmen (die einer Befassung des Landtages bzw. seiner Ausschüsse bedürfen) auf ihre Verträglichkeit für die mittelständische Wirtschaft überprüft werden. Die Clearingstelle Mittelstand überprüft dabei, welche Auswirkungen ein Vorhaben in Bezug auf die Wettbewerbssituation, Kosten, Verwaltungsaufwand und Arbeitsplätze in mittelständischen Unternehmen hat. Dies erfolgt unter Einholung der Einschätzungen der beteiligten Kammern und Verbände. Die Clearingstelle Mittelstand wertet diese aus, bündelt sie in einer gutachterlichen Stellungnahme und gibt ein abschließendes Votum ab (§§ 4,5 MFGVO NRW).
Das Mittelstandsförderungsgesetz NRW (MFG NRW) sieht Clearingverfahren bei Vorliegen einer wesentlichen Mittelstandsrelevanz in folgenden Fällen verbindlich vor:
- Bei Gesetzes- und Verordnungsvorhaben der Landesregierung (§ 6 Abs. 1 Satz 1 MFG NRW).
- Bei in Kraft befindlichen, befristeten Gesetzen und Verordnungen des Landes, für die eine Entscheidung über das Außerkrafttreten beziehungsweise über den Fortbestand der jeweiligen Regelung zu treffen ist, sofern nicht bereits ein Clearingverfahren zu dem Gegenstand durchgeführt worden war (§ 6 Abs. 1 Satz 2 MFG NRW).
Ferner kann nach dem MFG NRW auch ein Clearingverfahren in folgenden Fällen beauftragt werden:
- Gesetzes- und Verordnungsvorhaben des Bundes und der Europäischen Union (§ 6 Abs. 2 Nr. 1 MFG NRW).
- Bestehende Landesgesetze und -verordnungen sowie bestehende Rechtsvorschriften des Bundes oder der Europäischen Union (§ 6 Abs. 2 Nr. 2 i.V.m. § 7 MFG NRW).
- Sonstige Vorhaben und Maßnahmen der Landesregierung (Pläne, Programme o. Ä.), die der Befassung des Landtags beziehungsweise seiner Ausschüsse bedürfen (§ 6 Abs. 1 Nr. 3 MFG NRW).
Der Mittelstandsbeirat NRW ist ein Gremium, das sich aus hochrangigen Repräsentanten der mittelständischen Wirtschaft in Nordrhein-Westfalen, der kommunalen Spitzenverbände und dem DGB NRW zusammensetzt. Die Mitglieder werden vom/von der jeweiligen Ministerpräsidenten/in für die Dauer einer Legislaturperiode berufen.
Aufgabe des Mittelstandsbeirats NRW ist es, die Mittelstandspolitik des Landes NRW an den Bedürfnissen und Bedingungen kleiner und mittlerer Unternehmen zu orientieren. Er bewertet jährlich die Wirksamkeit der Clearingverfahren und berichtet dem für Wirtschaft zuständigen Landtagsausschuss über das Ergebnis.
Wesentliche Mittelstandsrelevanz
Voraussetzung für ein Clearingverfahren ist die Feststellung einer wesentlichen Mittelstandsrelevanz der zu prüfenden Rechtsvorschrift. Nach dem MFG NRW sind Vorhaben, Verfahren und sonstige Maßnahmen als wesentlich mittelstandsrelevant zu beurteilen, wenn sie erhebliche Auswirkungen auf die Wettbewerbssituation, Kosten, Verwaltungsaufwand oder Arbeitsplätze in den Unternehmen der mittelständischen Wirtschaft haben können (§ 4 Abs. 2 MFG NRW).
Die Belange des Mittelstands sind i. d. R. betroffen, wenn eine Rechtsvorschrift mittelständischen Unternehmen eine Rechtspflicht aufgibt, eine Handlung untersagt oder neue Regelungen einführt, die mit Kostensteigerungen, Veränderungen des Marktes bzw. der Wettbewerbssituation sowie der Wertschöpfungskette einhergehen. Es kann sich mithin sowohl um unmittelbare als auch mittelbare Auswirkungen eines Vorhabens auf kleine und mittlere Unternehmen handeln. Betroffen sein können einzelne Branchen oder Unternehmen oder auch die gesamte mittelständische Wirtschaft.
Die Landesministerien haben hinsichtlich der Frage, ob ein konkretes Vorhaben wesentliche Mittelstandsrelevanz aufweist, Anspruch auf Beratung durch die Clearingstelle Mittelstand. Diese führt auf Anfrage des federführenden Ministeriums odes des für Wirtschaft zuständigen Ministeriums zeitnah die Beratung durch (§ 6 Abs. 5 MFG NRW).
Clearingverfahren
Mit einem Clearingverfahren zu geplanten Rechtsvorschriften sowie sonstigen Vorhaben und Maßnahmen können die Auftraggeber bereits bei der Planung und Ausformulierung eines Vorhabens überprüfen lassen, ob diese mittelstandsverträglich gestaltet sind oder wie dieses Ziel erreicht werden kann. Eine frühzeitige Beteiligung bedeutet noch nicht ressortabgestimmte, frühe Regelungsentwürfe oder gar erste Eckpunkte vorzulegen.
Die frühzeitige Überprüfung ermöglicht es ihnen, die Belange der mittelständischen Wirtschaft bereits bei der Ausgestaltung des Vorhabens zu berücksichtigen. So können Verzögerungen und Konflikte im weiteren Rechtssetzungsprozess minimiert werden.
Auch in Bezug auf sonstige Vorhaben und Maßnahmen (Pläne, Programme o. Ä.) kann ein frühes Clearingverfahren sinnvoll sein, um mittelstandsrelevante Fragestellung aufzugreifen und ggf. weitergehende Überlegungen zu erhalten.
Auch zu Gesetzes- und Verordnungsvorhaben des Bundes sowie der Europäischen Union kann die Clearingstelle Mittelstand mit der Überprüfung und Klärung der Mittelstandsverträglichkeit beauftragt werden (§ 6 Abs. 2 Nr. 1 MFG NRW).
Für die Landesregierung bieten diese Clearingverfahren die Möglichkeit, inbesondere Anmerkungen zu denkbaren landesspezifischen Auswirkungen der geplanten Rechtsetzungen sowie zu weitergehenden Zusammenhängen und Änderungsmöglichkeiten zu erhalten.
Bei Vorhaben des Bundes bzw. Regelungsinitiativen auf Bundesebene erweist es sich als praktikabel, die Clearingstelle Mittelstand sowohl im Rahmen der Länderbeteiligung als auch im Rahmen der Beteiligung im Bundesrat einzubeziehen. Als hilfreich unter dem zeitlichen Aspekt stellt sich ein Verfahrensbeginn im Vorfeld einer existierenden Bundesratsdrucksache auf Basis eines beschlossenen Regierungsentwurfes dar.
Die im April 2022 in Kraft gesetzte Novelle des MFG NRW eröffnet zudem die Möglichkeit, die Clearingstelle Mittelstand mit der Überprüfung bereits bestehender Rechtsvorschriften zu beauftragen (§ 6 Abs. 2 Nr. 2 i. V. m. § 7 MFG NRW).
Die Prüfverfahren zu bestehenden Rechtsvorschriften unterscheiden sich inhaltlich von Clearingverfahren zu geplanten Rechtsetzungsvorhaben. So können bestehende Rechtsvorschriften im Gegensatz zu geplanten Regelungen in Anbetracht einer ex post Betrachtung u. U. entscheidungserhebliche Aspekte unter dem Gesichtspunkt zwischenzeitlich gewonnener Praxiserfahrungen in den mittelständischen Unternehmen zu Tage fördern und Anlass für denkbare Regelungsänderungen oder auch Bundesratsinitiativen bieten.
Im Sinne eines ganzheitlichen Ansatzes bieten sich Rechtsvorschriften mit Blick auf unternehmens- und anwendungsbezogene Problemstellungen als Untersuchungsgegenstände an, mit dem Ziel, eine mittelstandsfreundlichere Ausgestaltung bzw. Handhabung zu befördern.
Auftraggeber dieser Prüfverfahren kann das fachlich zuständige Ministerium oder das für Wirtschaft zuständige Ministerium im Einvernehmen mit dem fachlich zuständigen Ministerium sein. Der Zeitrahmen für das durchzuführende Clearingverfahren wird jeweils im Einzelfall festgelegt (§ 8 Satz 2 MFGVO NRW).
Eine mehrfache Überprüfung der gleichen Regelungsmaterie ist möglich. So kann ein Clearingverfahren zu einem frühen Stadium (beispielsweise zu Eckpunkten) und erneut zu einem späteren Zeitpunkt (zu einem ausgereiften Stadium) durchgeführt werden. Ein solches Vorgehen kann die Mittelstandsverträglichkeit eines Regelungswerkes optimieren, da das Regelungsvorhaben in unterschiedlichen Reifegraden intensiv geprüft und begleitet werden kann.
Sofern sich im Verlauf des Erarbeitungsprozesses eines landesrechtlichen Vorhabens wesentliche mittelstandsrelevante Änderungen ergeben, ist ein erneutes Clearingverfahren verpflichtend (§ 4 Abs. 4 MFGVO NRW).
Beauftragung von Clearingverfahren (Form, Zeitpunkt)
Dem Anschreiben/der Mail zur Beauftragung eines Clearingverfahrens sind die zu untersuchenden Rechtsvorschriften (bestehende Regelwerke, Referentenentwürfe, Kabinettvorlagen oder Eckpunktepapiere) beizulegen. Um zielgerichtete Untersuchungsergebnisse und Regelungsvorschläge zu erzielen, ist es hilfreich, im Rahmen der Beauftragung die besonders relevanten oder klärungsbedürftigen Aspekte aufzuführen. Dies gilt auch bei befristeten bzw. zu entfristeten Landesregelungen sowie bei Regelungsentwürfen, die der Clearingstelle Mittelstand aufgrund wesentlich mittelstandsrelevanter Veränderungen im Normsetzungsverfahren erneut vorzulegen sind (§ 4 Abs. 4 MFGVO NRW).
Bei Clearingverfahren zu bestehenden Gesetzen und Verordnungen ist es gleichfalls sinnvoll, auf die besonders relevanten Fragestellungen oder Anwendungs- und Praxiserfahrungen hinzuweisen. Im Sinne eines ganzheitlichen Ansatzes kann es zudem hilfreich sein, für den Untersuchungsbereich des Clearingverfahrens auch bestimmte Regelungsbereiche, d. h. auch verschiedene Gesetze und Verordnungen und die zwischen den Rechtsvorschriften bestehenden Anwendungsprobleme und Rechtsfragen in den Blick zu nehmen.
Beim Clearingverfahren zu Gesetzes- und Verordnungsvorhaben der Landesregierung soll die Clearingstelle Mittelstand ihre Stellungnahme innerhalb von acht Wochen vorlegen (§ 6 Abs. 1 MFGVO NRW). Die beauftragende Stelle kann in dringenden Fällen ausnahmsweise um eine Stellungnahme binnen einer Frist von mindestens drei Wochen ersuchen. Gleichfalls festgeschrieben ist eine Fristverlängerungsoption für besonders komplexe Verfahren.
Für die Durchführung von Clearingverfahren zu Bundes- und EU-Vorhaben werden die Fristen in Abstimmung mit dem Auftraggeber vereinbart. Gleiches gilt für Clearingverfahren zu bestehenden Rechtsvorschriften der Landesregierung sowie zu sonstigen Vorhaben und Maßnahmen, die der Befassung durch den Landtag bzw. seiner Ausschüsse bedürfen.
Grundsätzlich gilt, dass eine längere Frist eine intensivere und breitgefächerte Überprüfung des Vorhabens ermöglicht.
Ergebnisse eines Clearingverfahrens
Die Stellungnahme der Clearingstelle Mittelstand stellt ein Fachgutachten zur Mittelstandsverträglichkeit einer geplanten oder bestehenden Regelung dar. Im einleitenden Teil werden der Untersuchungsgegenstand und das Vorgehen bei der Untersuchung dargestellt. Im Hauptteil der Untersuchung werden die Auswirkungen der geplanten Regelungen auf die Wettbewerbssituation, Kosten, Verwaltungsaufwand und Arbeitsplätze in mittelständischen Unternehmen sowie die Hinweise der Dachverbände zu einzelnen Regelungsaspekten dargestellt. Der Schlussteil der Stellungnahme besteht aus dem Votum der Clearingstelle Mittelstand. Dieses enthält Empfehlungen zu mittelstandsrelevanten Aspekten des Regelungsvorhabens.
Die an Clearingverfahren beteiligten Dachorganisationen der Kammern, die Organisationen der gewerblichen Wirtschaft sowie die Freien Berufe, die Kommunalen Spitzenverbänden und der Deutsche Gewerkschaftsbund NRW werden bei der Meinungsbildung und -darstellung gleichberechtigt behandelt. Im beschreibenden Teil der Stellungnahme werden alle Positionen und Regelungsvorschläge neutral dargestellt. Abweichende Meinungen werden deutlich gemacht.
Die Clearingstelle Mittelstand ist eine unabhängige Einrichtung. Ihre Arbeit unterliegt dem Grundsatz der Neutralität. Sie ist hinsichtlich ihrer Arbeit nicht weisungsgebunden. Die Positionen der beteiligten Dachverbände werden gebündelt und objektiv wiedergegeben. In ihrem Votum, mit dem sie Empfehlungen ausspricht, ist die Clearingstelle Mittelstand unabhängig von den Positionen einzelner Dachverbände.
Nach der Bündelung der Einschätzungen der Dachverbände arbeitet die Clearingstelle Mittelstand den größtmöglichen gemeinsamen Nenner zu den Regelungsinhalten heraus. Im Votum der Clearingstelle Mittelstand werden sodann entscheidende Punkte/Probleme und Lösungsansätze aus Sicht der gesamten mittelständischen Wirtschaft aufgezeigt. Wichtig ist dabei, Regelungsempfehlungen/-alternativen an die Hand zu geben, die zu einer höheren Mittelstandsverträglichkeit beitragen, ohne dass der Regelungszweck infrage gestellt wird.
Ein Clearingverfahren bietet die Möglichkeit, schon bei der Ausgestaltung der Vorhaben umfassende Informationen über die Auswirkungen der geplanten Regelungen hinsichtlich der Wettbewerbssituation, Kosten, des Verwaltungsaufwands und der Arbeitsplätze in mittelständischen Unternehmen zu erlangen.
Die Vorschläge der beteiligten Dachverbände zur konkreten Ausgestaltung des Vorhabens können wichtige Hinweise für die Formulierung des Entwurfs liefern. Ihre gebündelte Darstellung kann die Arbeit im Rahmen der Vorhabensgestaltung unterstützen bzw. erleichtern.
Die Kenntnis über bislang unbekannte Einzelaspekte in Kombination mit Regelungsvorschlägen bietet die Chance zur mittelstandsfreundlichen Ausgestaltung der Vorhaben. Dies hilft der wirtschaftlichen Entwicklung des Landes. Verzögerungen und Konflikte können so im weiteren Rechtsetzungsprozess verhindern werden.
Die Entscheidung, die Empfehlungen der Clearingstelle Mittelstand bei der Gestaltung der Maßnahmen zu berücksichtigen, obliegt dem fachlich zuständigen Ministerium. Die Stellungnahme der Clearingstelle Mittelstand ist als Beratungsvorlage zu verstehen, und zwar sowohl für das fachlich zuständige Ministerium bei der Erarbeitung des Vorhabens, als auch im sich anschließenden parlamentarischen Verfahren.
Daher ist ein transparenter Umgang mit den Ergebnissen der Clearingverfahren im weiteren Erarbeitungs- und Beteiligungsprozess vorgesehen. So muss das Fachreferat, das die Kabinettvorlage zum jeweiligen Vorhaben vorbereitet, dokumentieren, ob das Vorhaben wesentlich mittelstandsrelevant ist und falls dies zutrifft, angeben, ob ein Clearingverfahren durchgeführt wurde. Die Stellungnahme ist sodann der Kabinettvorlage beizufügen (Ziffer 5.1 der Anlage 11 zu § 35 Absatz 1 Satz 4 GGO NRW).
Bei Vorhaben, die dem Landtag zugeleitet werden, leitet das federführende Ministerium die Stellungnahme der Clearingstelle Mittelstand dem Landtag als ergänzende Beratungsunterlage zu (Ziffer 5 der Anlage 11 zu § 35 Absatz 1 Satz 4 GGO NRW).
Vertraulichkeit und Transparenz
Die Stellungnahme der Clearingstelle Mittelstand dient der Beratung der Landesregierung und des Landtages hinsichtlich einer mittelstandsfreundlicheren Ausgestaltung von Gesetzen und Verordnungen - und ergänzend hinsichtlich sonstiger Vorhaben und Maßnahmen der Landesregierung, die einer Befassung durch den Landtag bzw. seiner Ausschüsse bedürfen. Daher ist ein transparenter Umgang mit den Ergebnissen der Clearingverfahren im weiteren Erarbeitungs- und Beteiligungsprozess vorgesehen. So muss das Fachreferat, das die Kabinettvorlage zum jeweiligen Vorhaben vorbereitet, dokumentieren, ob das Vorhaben wesentlich mittelstandsrelevant ist und falls dies zutrifft, angeben, ob ein Clearingverfahren durchgeführt wurde. Die Stellungnahme ist sodann der Kabinettvorlage beizufügen (Ziffer 5.1 der Anlage 11 zu § 35 Absatz 1 Satz 4 GGO NRW).
Bei Vorhaben, die dem Landtag zugeleitet werden, leitet das federführende Ministerium die Stellungnahme der Clearingstelle Mittelstand dem Landtag als ergänzende Beratungsunterlage zu (Ziffer 5 der Anlage 11 zu § 35 Absatz 1 Satz 4 GGO NRW).
Um dem Aspekt der Vertraulichkeit der untersuchten Unterlagen Rechnung zu tragen und andererseits größtmögliche Transparenz zu gewährleisten, werden die Stellungnahmen frühestens nach Freigabe durch den Auftraggeber bzw. zum Zeitpunkt der Zuleitung an den Landtag auf der Internetseite der Clearingstelle Mittelstand veröffentlicht.